Normas de transición y la pensión de vejez en Colombia. Un análisis del sistema normativo desde la teoría del derecho
En estas líneas me refiero al artículo “Normas de transición y la pensión de vejez en Colombia. Un análisis del sistema normativo desde la teoría del derecho”, de Andrés Raúl Camargo Rodríguez.
En primer lugar, el autor analiza los conceptos de orden estatal, orden y sistema jurídicos. Una vez presentadas con claridad las nociones relevantes desde la teoría jurídica, se adentra en el estudio del régimen de transición pensional, puntualizando el ordenamiento jurídico y el sistema normativo en el que se desarrollaron en las normas concretadas.
Bajo ese planteamiento, el análisis del autor inicia desde la Constitución Política de 1886 como primer orden jurídico de referencia, ya que bajo se jerarquía preponderante se forjó buena parte del sistema pensional en general y, en particular, las reglas de la pensión por vejez.
El primer ordenamiento jurídico que identifica el autor son las normas constitucionales (1886) que consagraron competencias generales a los órganos públicos para ser fuente de normas (dentro de ellas las que se gestaron en pensiones), para seguidamente encontrar como primer sistema normativo la Ley 6 de 1945. Esta ley fue emblemática en Colombia y, a mi juicio, sentó un antes y un después respecto de la legislación laboral en el país: una ley laboral, a modo de codificación, había sido truncada en el parlamento, desde la década de los treinta, pero, quien lo creyera, un efecto colateral del intento de golpe de Estado de 1944 permitió que el ejecutivo, bajo es estado de sitio, expidiera el Decreto 2351 de 1944, embrión fecundado que gestó la Ley 6 de 1945 de la que Camargo resalta los artículos 15 y 17 (pensión de jubilación vitalicia). El segundo sistema normativo que identifica Camargo: el Código Sustantivo del Trabajo que, cinco años más tarde, especializó la codificación laboral para el sector privado, escindiéndola del público con el que había cohabitado en ese quinquenio de 1945 a 1950. Nótese que Camargo intencionalmente soslaya la Ley 90 de 1946, con plena justificación en el norte trazado de su investigación, ya que, como él lo explica, la Ley 90 no modificó ni el universo de casos ni soluciones de pensiones de vejez que trata el artículo, pese a que desde cualquier otra óptica sería ineludible atender a esa trascendental normativa que, nada menos, con enfoque bismarkiano creó el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, en el primer gobierno conservador (Ospina Pérez), después de la llamada hegemonía liberal (1930 – 1946), pero bajo la dirección en el Ministerio de Trabajo del liberal gaitanista Herrera Anzoategui.
El tercer sistema que identifica el autor es el Decreto 3041 de 1966 cuando acaeció la subrogación efectiva del riesgo por vejez: de un sistema de prestaciones a cargo del empleador a un sistema de seguro social (creado con la ley 90 de 1946). El cuarto sistema lo enmarca el autor en el Decreto 1848 de 1969, por las modificaciones a la Ley 6 de 1945 respecto de pensión de jubilación, seguido del quinto sistema identificado: la Ley 33 de 1985 y su régimen de transición. El sexto sistema está enmarcado en la Ley 71 de 1988 con su régimen de jubilación por aportes, permitiendo coligar tiempos de servicio en el sector publico con el sector privado, para terminar, bajo ese ordenamiento, con el séptimo sistema, que nació con la última década del siglo pasado: el Decreto 758 de 1990 que recogió bajo el manto de decreto gubernamental, el Acuerdo 049 de 1990 del Instituto de Seguros Sociales.
Expuesto lo anterior, Camargo se adentra en el análisis del segundo ordenamiento jurídico relevante en la materia su estudio: El “Orden jurídico actual”, establecido con la Constitución Política de 1991. Esta nueva constitución, cuyos pergaminos fueron preparados por sendas marchas estudiantiles, un proceso de paz y una convocatoria democrática multicolor (para la época), que cambio hasta los cimientos mismos de la forma como se reformaba una Constitución en Colombia. Esta constitución tuvo mayores y más ricos contenidos en materia laboral, que su antecesora, y lo propio puede predicarse con la Seguridad Social y, por ende, de las pensiones.
Bajo este nuevo orden jurídico, el primer sistema lo colecta el doctrinante con la sumatoria del sistema previo con las reglas constitucionales de seguridad social. El segundo sistema lo identifica, como era necesario con la expedición de la Ley 100 de 1993, tan ambiciosa en su intención (no lograda en su totalidad) de unificar esa dispersión de regímenes pensionales y de salud (mayoritariamente) hasta entonces existentes en Colombia, dando el paso al Sistema Integral de Seguridad Social, donde alude a la importancia del régimen de transición (que ya preveían algunos de los tránsitos normativos del primer ordenamiento jurídico y los diversos sistemas a los que alude Camargo). El autor precisa un cambio de sistema en el 2003 (Ley 797) y anota las restricciones en la aplicación de la transición de la Ley 100, previstas en el 2005 (Acto Legislativo No. 1).
Finalmente, antes del remate con las conclusiones, la investigación se alinea en analizar los “casos problemáticos”, donde describe con tino (i) la ambigüedad de las normas para sentar un concepto de régimen de transición dando origen a las novedosas y fundadas nociones de transición que presenta Camargo: “normas de transición de aplicabilidad interna” y “normas de transición de aplicabilidad externo”, (ii) la “indeterminación semántica” que, a mi juicio puede ser la base de la explicación (desde la teoría jurídica) de las diferencias en la jurisprudencia de la Sección Segunda de Consejo de Estado y de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia respecto del contenido del artículo 36 de la ley 100 de 1993; (iii) relata los problemas derivados de las “jerarquías y conflictos” de las normas de transición develando las serias contradicciones incurridas, por ejemplo, al permitir la aplicación de normas excluyentes.
La investigación de Camargo, al centrarse en los regímenes de transición pensional, me ha recordado una reflexión que me acompaña de antaño: la instauración de regímenes de transición en cambios normativos relevantes en la vida social, como los cambios de sistemas pensionales son una concesión graciosa del legislador, que lo ha considerado conveniente en los momentos que han ocurrido sucesiones normativas pensionales, o, bajo la égida de la Constitución de 1991, son un valor enraizado en la Carta Magna cuando se van a acometer cambios en las prestaciones (pensiones) socialmente mas relevantes y económicamente mas cuantiosas (apuesto por lo segundo).
<orcid>. Andŕes DaCosta Herrera, Universidad del Rosario, Colombia. <<Correo>>
